“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代如何確定公共數(shù)據(jù)開放范圍？
發(fā)布時(shí)間：2015-07-17中國信息通信研究院 姜涵
7月4日,，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》,，提出相關(guān)支持措施推動互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)深度融合，要求推動數(shù)據(jù)資源開放,，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”開放共享平臺，開展政務(wù)等公共數(shù)據(jù)開放利用試點(diǎn),，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè),、萬眾創(chuàng)新。目前,，我國北上廣等先行地區(qū)公共數(shù)據(jù)開放已經(jīng)起步,，穩(wěn)步推進(jìn)全國公共數(shù)據(jù)開放勢在必行。如何確定開放范圍是推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放的首要問題,，國內(nèi)外先行探索的經(jīng)驗(yàn)值得我們關(guān)注和借鑒,。
國外普遍優(yōu)先開放高價(jià)值數(shù)據(jù)
國外先行國家自2009年以來陸續(xù)開展數(shù)據(jù)開放行動，形成了一系列確定和拓展公共數(shù)據(jù)開放范圍的典型做法：
――明確不開放范圍兜底,，其余均可開放
世界主要國家紛紛通過立法或行政文件,，明確不予開放的數(shù)據(jù)資源，為公共數(shù)據(jù)開放從源頭上劃定底線,，形成了安全保障的最后兜底條款,，主要包括直接或間接涉及國家安全、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的數(shù)據(jù),。在一些國家,，經(jīng)過開放部門脫密處理后的個(gè)人、商業(yè)數(shù)據(jù)不再具有識別出個(gè)體的屬性，經(jīng)評估后可以開放出來,。美國法律規(guī)定國防或外交秘密,、內(nèi)部人事規(guī)章和工作制度、法定不得公開的信息,、第三方商業(yè)機(jī)密,、單位或組織內(nèi)部文件、個(gè)人數(shù)據(jù),、執(zhí)法記錄信息,、金融管理信息、油田地質(zhì)信息和地球物理信息等九類數(shù)據(jù)資源不予開放,，其余應(yīng)無保留面向社會開放,。
――優(yōu)先開放高價(jià)值數(shù)據(jù)，逐步開放其他數(shù)據(jù)
國際上將與生產(chǎn)生活聯(lián)系更為緊密的數(shù)據(jù)作為高價(jià)值數(shù)據(jù),，要求優(yōu)先開放,。《G8開放數(shù)據(jù)憲章》中提出了14類高價(jià)值數(shù)據(jù),，分別是企業(yè)類數(shù)據(jù),、司法類數(shù)據(jù)、地球觀測類數(shù)據(jù),、教育類數(shù)據(jù),、能源環(huán)境類數(shù)據(jù)、金融和合約類數(shù)據(jù),、地理空間類數(shù)據(jù),、全球發(fā)展類數(shù)據(jù)、政府責(zé)任和民主類數(shù)據(jù),、醫(yī)療衛(wèi)生類數(shù)據(jù),、科研類數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)類數(shù)據(jù),、社會流動性和福利類數(shù)據(jù),、交通和基礎(chǔ)設(shè)施類數(shù)據(jù),。法國根據(jù)《G8開放數(shù)據(jù)憲章》制訂了《G8開放數(shù)據(jù)憲章行動計(jì)劃》,，隨著公共數(shù)據(jù)開放走向深入，目前法國開放的數(shù)據(jù)集1.4萬多個(gè),，覆蓋了43個(gè)部門,。
――開放部門各自制訂計(jì)劃，并照計(jì)劃開放數(shù)據(jù)
為了明確開放的具體范圍,，國際上一種做法是由公共數(shù)據(jù)開放部門根據(jù)其職責(zé)和業(yè)務(wù),，自行制訂發(fā)布年度計(jì)劃并照此執(zhí)行。每季度或年度，開放部門報(bào)告開放情況,，主管部門進(jìn)行檢查和督促,，并以白皮書或工作報(bào)告形式發(fā)布全國及各部門的公共數(shù)據(jù)開放執(zhí)行情況。英國首相連續(xù)多年公開致信各政府部門,，要求制訂公共數(shù)據(jù)開放的年度計(jì)劃,，進(jìn)一步擴(kuò)展公共數(shù)據(jù)開放的范圍；各部門在發(fā)布計(jì)劃基礎(chǔ)上每季度公布數(shù)據(jù)開放執(zhí)行情況,；英國數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站上也每日更新中央政府的開放情況,。
――跨部門及公眾協(xié)商基礎(chǔ)上，發(fā)布公共數(shù)據(jù)開放清單
與第三點(diǎn)相對的另一種做法是,，由主管部門確定具有共性的開放范圍,，組織跨部門協(xié)商和公眾意見征集，補(bǔ)充具有個(gè)性的,、去掉具有爭議的開放范圍,，形成開放清單并以中央政府名義發(fā)布，由各個(gè)部門分別執(zhí)行,。這種做法可能具有更強(qiáng)的約束力和針對性,，但范圍確定的時(shí)間也更長。韓國2014年年底組織了公共數(shù)據(jù)開放需求調(diào)查,，公布了民眾選出的36個(gè)領(lǐng)域,，宣布自2015年起先開放不動產(chǎn)等10個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，最遲于2017年年底前全面開放剩余的26個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù),。
――持續(xù)了解用戶需求,，滾動開放具備條件的數(shù)據(jù)
為了使公眾的數(shù)據(jù)再利用需求盡可能得到滿足，大多數(shù)國家都建立了公眾互動渠道,，在公共數(shù)據(jù)開放后持續(xù)了解用戶數(shù)據(jù)需求,，并積極開放已經(jīng)具備條件的數(shù)據(jù)。以加拿大為例,，在《開放數(shù)據(jù)憲章――加拿大行動計(jì)劃》的指導(dǎo)下,，該國通過不同渠道向公眾征詢了公共數(shù)據(jù)開放需求和意見，加速了相關(guān)數(shù)據(jù)集開放,。
我國公共數(shù)據(jù)開放范圍不斷擴(kuò)大
我國目前自發(fā)通過互聯(lián)網(wǎng)開放公共數(shù)據(jù)的地區(qū)包括北京,、上海、武漢,、無錫,、湛江等地,積極制訂計(jì)劃或規(guī)劃推動公共數(shù)據(jù)開放的地區(qū)仍在不斷增加。各地普遍在明確兜底條款,，劃定開放底線基礎(chǔ)上,，積極推動其他數(shù)據(jù)向社會開放,，形成了以下典型做法：
一是以政府?dāng)?shù)據(jù)作為開放范圍。將沉睡數(shù)據(jù)喚醒,，發(fā)揮資源價(jià)值,。同時(shí)，從國際經(jīng)驗(yàn)來看,，我國公共企事業(yè)單位保存的大量公共數(shù)據(jù)將可能成為下一步的開放重點(diǎn),。
二是或由公共數(shù)據(jù)開放部門自行確定，或由經(jīng)信委組織目錄編制確定具體開放范圍,。北京等地目前由開放部門確定具體開放范圍,，在保護(hù)國家秘密、個(gè)人信息和商業(yè)秘密的基礎(chǔ)上,，率先開放了一批沒有爭議,、開放難度不大、益民效果明顯的公共數(shù)據(jù),。上海等地目前由經(jīng)信委牽頭,，在梳理信息資源目錄基礎(chǔ)上，組織編制了可開放的數(shù)據(jù)資源清單,，開放了一批數(shù)據(jù)資源,。
三是成熟一批開放一批，滾動拓展開放范圍,。上海,、青島等地逐批公布開放清單，比照清單開放,，并接受社會監(jiān)督,。兩地分別在《2014年度上海市政府?dāng)?shù)據(jù)資源向社會開放工作計(jì)劃》、《青島市公共信息資源開放清單（一期）》中公布了190個(gè)和373個(gè)數(shù)據(jù)集作為當(dāng)期開放范圍,。
對確定公共數(shù)據(jù)開放范圍的建議
界定開放范圍是公共數(shù)據(jù)開放政策研究和制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問題之一,，一方面關(guān)系到如何從源頭做好設(shè)計(jì)，保護(hù)國家秘密和商業(yè)秘密,，維護(hù)個(gè)人隱私和社會倫理,；另一方面也關(guān)系到如何盡可能開放社會迫切需要的公共數(shù)據(jù)，促進(jìn)應(yīng)用創(chuàng)新,。結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和做法,，筆者認(rèn)為確定公共數(shù)據(jù)開放的范圍應(yīng)包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：
第一，區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)來源,，開放政府部門和公共機(jī)構(gòu)所保存的數(shù)據(jù),。目前，社會上呼吁開放的數(shù)據(jù)是具有公共性,、公益性和基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)資源，政府部門和公共機(jī)構(gòu)所保存的數(shù)據(jù)資源全部或部分依靠財(cái)政資金而產(chǎn)生，依靠公共權(quán)力而采集或保存,，開放這些數(shù)據(jù)具有合理性,，也具有重要的經(jīng)濟(jì)和社會價(jià)值。
第二,，制定兜底條款,，不開放涉及國家秘密、個(gè)人信息和商業(yè)秘密的數(shù)據(jù),。確定具有兜底條款的開放范圍,，從源頭上盡量避免疏漏。值得重視的是,，兜底條款不宜將內(nèi)容說得過細(xì),，要為發(fā)展過程中出現(xiàn)的例外事項(xiàng)留出回旋余地。
第三,，做出一般性規(guī)定,，鼓勵(lì)開放服務(wù)生產(chǎn)生活的各領(lǐng)域數(shù)據(jù)。鼓勵(lì)國家,、省,、市、縣各級政務(wù)部門和公共機(jī)構(gòu)開放能夠便捷公眾生活,、服務(wù)企業(yè)生產(chǎn),、助力社會創(chuàng)新的數(shù)據(jù)資源。對國內(nèi)外普遍開放,、沒有爭議的數(shù)據(jù),，應(yīng)予以開放。
第四,，確立核心機(jī)制,，評估及制訂公共數(shù)據(jù)開放計(jì)劃或清單并照此開放。在做好開放評估和開放策略制定工作的基礎(chǔ)上,，由地區(qū)的主管部門統(tǒng)一組織或各個(gè)開放部門按照自身的職能,、業(yè)務(wù)范圍自行制訂公共數(shù)據(jù)開放計(jì)劃或清單，公布開放計(jì)劃或清單,，照此進(jìn)行開放,。開放部門進(jìn)行自查和總結(jié)，結(jié)合開放執(zhí)行情況和信息資源建設(shè)與管理進(jìn)展定期,、不定期更新開放計(jì)劃或清單,，主管部門進(jìn)行督促和檢查，平穩(wěn)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放,。
第五,，形成滾動推進(jìn)做法,，了解公眾需求并開放已具備條件的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)開放是一項(xiàng)新事物,，隨著公共數(shù)據(jù)開放的發(fā)展,，還會有新機(jī)遇和新問題產(chǎn)生，需要事前,、事中,、事后一體化管理方。應(yīng)建立了解公眾公共數(shù)據(jù)開放需求的渠道,，開放已具備條件的數(shù)據(jù),，與社會公眾形成良性互動，不斷拓展開放范圍,。
第六,，明確保留事項(xiàng)，對特定數(shù)據(jù)取消開放及撤回發(fā)布,。大量數(shù)據(jù)在交叉比對中會產(chǎn)生新的分析結(jié)果,，例如單獨(dú)都不足以識別出個(gè)人的數(shù)據(jù)，可能在綜合使用過程中識別出個(gè)人信息,。需要將“回溯自查”和“公眾舉報(bào)”手段結(jié)合起來,，針對有潛在威脅的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)一例,，撤回一例,，并比照進(jìn)行排查。
在確定公共數(shù)據(jù)開放范圍的過程中,，還應(yīng)結(jié)合各地經(jīng)驗(yàn),，不斷豐富和完善確定、拓展公共數(shù)據(jù)開放范圍的方法,，分期分批逐步推進(jìn)開放,，不斷擴(kuò)大開放內(nèi)容，服務(wù)社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),。
